戴某在九圩港（刘桥段）非法采砂案——《长江保护法》在内河的适用

【案情简介】2022年4月17日凌晨3时40分，南通市通州区水利局根据群众举报线索，在刘桥大桥东侧约1公里，铁林码头北侧九圩港河道内发现有船正在进行采砂作业。经初步调查，当事人戴某在未办理河道采砂许可证的情况下，雇佣人员利用经改装的“三无”隐形采砂船，在九圩港河道内进行非法采砂作业。

【调查与处理】本案处理焦点为涉案河砂性质是砂还是土的问题。通州区水利局通过现场调查、询问，证明涉案采砂船为“三无”采砂船（无船民船号、无船舶证书、无船籍港），戴某为涉案采砂船所有权人，戴某在未取得采砂许可的前提下雇佣人员驾驶并操纵采砂船在九圩港刘桥段铁林码头北侧河道内盗采河砂的行为属实。在调查过程中，戴某辩称其盗采的砂石性质为“土”，其行为不属于《长江保护法》规定的“采砂活动”。通州区水利局与戴某共同委托江苏省地质工程勘察院南通分院对所采河砂样品进行鉴定，鉴定结果为“样品中以粉土质砂为主，局部夹少量含细粒土砂”。据此，戴某接受以《长江保护法》对其进行行政处罚。

结合南通市通州区价格认定中心出具的《价格认定结论书》（通价认行〔2022〕3号）：“涉案河砂价值为人民币8505元。”通州区水利局根据《长江保护法》第九十一条：“违反本法规定，在长江流域未依法取得许可从事采砂活动，或者在禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动的，由国务院水行政主管部门有关流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得以及用于违法活动船舶、设备、工具，并处货值二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款；已经取得河道采砂许可证的，吊销河道采砂许可证。”对戴某未经水行政主管部门许可，擅自在九圩港河道内采砂的违法行为，作出没收采砂船及采砂设备，没收违法所得砂石 (尚未出售)，并处人民币20万元罚款的行政处罚决定。

【法律分析】一是严格把握“特别法优于一般法”的法律适用基本原则。《长江保护法》是我国第一部流域专门法律，重在解决相关法律没有涉及或者规定较为原则，但影响长江流域污染防治、生态环境保护和修复的重点领域、关键问题。《长江保护法》与相关法律互为补充，互相支撑，是特别法、专门法与一般法的关系。《江苏省河道管理条例》2021年进行了修订，第五十四条第四款规定：“发生在长江流域范围的非法采砂行为，依照《长江保护法》的有关规定予以处罚。”故本案直接适用《长江保护法》处理。

二是准确理解长江保护法适用的地域范围。为明确《长江保护法》在我省的适用范围，江苏省水利厅特地行文向水利部进行请示。根据《水利部办公厅关于江苏省<中华人民共和国长江保护法>适用地域范围的意见》，南通市通州区属于长江流域，适用《长江保护法》进行处罚。

【典型意义】随着长江干流河道非法采砂打击力度不断加大，长江干流河道禁止采砂秩序稳定向好，但随着砂石供需矛盾日益突出，砂石价格不断攀涨，非法采砂有从长江转向内河的趋势。我市迅速应变，将“南通市长江水域禁采联席会议制度”调整为“南通市长江及内河禁采联席会议制度”，将海安市、如东县和通州湾示范区增补为成员单位，成员单位涵盖了12个相关职能部门和10个县（市、区），将禁止采砂工作从长江拓展至全市水域，实现长江及内河禁采工作的全覆盖。通州区水利局处理的本案是《长江保护法》实施以来，南通开出的全省首张内河非法采砂“罚单”。经过处理此案，我局明确了砂和土的认定标准，建立了内河非法采砂处置流程，对打击内河非法采砂具有重要的引领意义。