行政执法机关：宁海县水利局
当事人：北京某水务建设有限公司

【案情简介】

2017年12月6日，群众举报宁海县五大溪流治理-清溪桑洲镇区下游至三门县界段工程建设过程中存在砂石外卖现象，宁海县水利局联合属地桑洲镇人民政府相关执法人员及时进行了现场阻止，但其后砂石外卖行为屡禁不止，河床遭多处破坏，该段河道出现多处深潭，群众反映强烈。有鉴于此，宁海县水利局决定予以立案查处。为准确测量河道超挖现场情况，宁海县水利局委托第三方测绘公司进行了实地测量，绘制出超深采挖断面图（1:100），并形成测量报告，经计算超挖砂石总方量为62236.25m³。此外，宁海县水利局先后对当事单位北京某水务建设有限公司的现场施工管理人员、浙江分公司副经理、在浙授权委托人等做了询问笔录，在测量报告铁的事实面前，上述人员对于超挖事实供认不讳。据调查，北京某水务建设有限公司中标承建的宁海县五大溪流治理-清溪桑洲镇区下游至三门县界段工程自2016年12月河道施工以来未按设计图纸施工，超深开挖，导致该段河道出现多处深潭。当事人实施的违法行为违反了《中华人民共和国工程建设质量管理条例》（以下简称《条例》）第二十八条第一款“施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料。施工单位在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议”的规定。

【处理结果】

宁海县水利局依据《条例》第六十四条“违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书”和《浙江省水行政处罚裁量基准》的规定，该工程存在违法行为，未造成工程质量事故的，责令改正，处工程合同价款2%以上2.5%以下的罚款。经重大案件集体讨论决定，按照百分之二予以处罚，即罚款58.0238万元。2018年6月21日，宁海县水利局对当事人依法作出如下行政处罚决定：1.按照委托的宁海县水利勘测设计院编制的《宁海县五大溪流治理-清溪桑洲镇区下游至三门县界段工程超深采挖处理实施方案》要求完成整改。2.罚款人民币伍拾捌万零贰佰叁拾捌元。

2018年8月15日，北京某水务建设有限公司全额缴纳了罚款。2019年10月29日，提交了工程整改报告，经项目监理单位、建设单位、设计单位及宁海县五大溪流指挥部等相关单位复核后确认整改完成，同日结案。

【案件评析】

本典型案例的主要执法要点在于调查取证和案件定性。调查取证需要委托专业第三方进行，同时要掌握工程建设基本情况；案件定性是非法采砂案件还是在工程建设中为赚取巨大砂石利益超挖砂石未按设计要求施工案件。

该工程开工之后，中标单位北京某水务建设有限公司及其负责管理和直接施工人员将水利工程建设作为采挖砂石赚取利益的工具，疯狂超挖砂石，不仅扰乱工程秩序，造成国家资源流失，也留下安全隐患。宁海县水利局对案件定性过程中发现：一是工地现场违法行为频发与中标单位项目管理混乱关系密切，现场施工管理人员调整频繁，现场违法人员无法对前后全部违法事实负责。二是该项目为镇政府河道治理工程，现场施工已经县水利局批准，作业人员和机械均属于北京某水务建设有限公司雇佣的，按照非法采砂查处不合适。三是与立案查处保护水工程安全的初衷相违背，河道超深开挖后，严重危害水工程安全，如果仅以非法采砂来处理，按照《中华人民共和国河道管理条例》和《浙江省河道管理条例》规定，非法采砂最多处二十万元以下的罚款，且针对违法后果采取的补救措施有限，达不到保护水工程安全的目的。综上分析，宁海县水利局将案件定性为未按设计要求施工，违法行为人为中标单位。

本案对中标单位行政处罚主要好处有：一是切中时弊。中标单位为北京某水务建设有限公司，这种外地公司在宁海县本地中标项目，实际实施又以本地人为主，游走在法律禁止的转包或肢解分包灰色地带之间，项目管理的执行和控制存在较大问题，其对违法行为负有不可推卸的责任。二是惩前毖后。与非法采砂处罚的最高罚款相比，未按设计施工的处罚直接与工程合同价款相挂钩，对于大型工程来说罚款数额相对较大，如本案中合同价为2901.19万元，以此处罚威慑效果更大，给相关施工单位敲响了警钟。三是治病救人。高额罚款只是手段，我们的最终目的还是“治”水利工程安全之病，“纠”施工单位不正之风，通过制定详细的整改实施方案、严格的竣工验收要求迫使中标单位认真落实整改，消除安全隐患，最终使得本案件实现完整“闭环”。

本案中北京某水务建设有限公司及相关人员在工程建设中为赚取巨大砂石利益超挖砂石涉嫌违反了采砂管理和工程建设质量管理两类法律规范，当事人实施违法行为主观上是以超采砂石倒卖并谋取巨额利益为目的。在长江保护法施行后，根据行政处罚法对同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚的规定。是否可以根据其盗采砂石62236.25m3，没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具，并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款，同时按照工程建设质量管理要求采取的补救措施，值得在执法实践中思考。